国土空间规划监督管理新政:未取得许可不得实施扩建

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下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不得违背上级国土空间规划的刚性管控要求。各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。

□ 法制日报全媒体记者 郄建荣

不在国土空间规划体系之外另行编制审批新的土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等空间规划；不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可、搞“特事特办”；严禁规划重点岗位公职人员配偶、子女及其配偶在规划直接相关领域经商办企业。这是自然资源部近期发布的《关于加强国土空间规划监督管理的通知》（以下简称《通知》）作出的明确规定。

事实上，早在一年前，中共中央、国务院就印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》对规划的权威性作了强调。《意见》说，规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。一年后，根据《意见》，自然资源部印发《通知》对加强国土空间规划监督管理提出细化要求。

自然资源部强调，规划修改必须严格落实法定程序要求，不得以城市设计、工程设计或建设方案等非法定方式擅自修改规划、违规变更规划条件。

实行编制单位终身负责制

2019年5月23日，《意见》发布。《意见》明确，到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。

按照《意见》要求，到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

北京市规划和自然资源委副主任、总规划师杨浚在对《通知》进行解读时透露，《意见》正式印发后，一些地方“在规划编制和执行中出现一些违规编制、擅自调整、违规许可、未批先建、监管薄弱以及服务意识不强、作风不实等苗头性问题和违法案件。”《意见》印发一年后，出台《通知》实际上是对“重点问题亮红灯、踩刹车、明方向”。《通知》直接奔着已发生的、苗头性的问题去，有什么问题就解决什么问题。

《通知》要求，严格按照中央精神，依法依规编制和审批国土空间规划，不在国土空间规划体系之外另行编制审批新的土地利用总体规划、城市（镇）总体规划等空间规划，不再出台不符合新发展理念和“多规合一”要求的空间规划类标准规范。

同时，《通知》提出建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。规划编制实行编制单位终身负责制；规划审查应充分发挥规划委员会的作用，实行参编单位专家回避制度，推动开展第三方独立技术审查。?

规划编制实行编制单位终身负责制。杨浚说，一方面，从规划长远性、实施长期性特征出发，要求规划编制单位不能一张规划图纸了之，而是要面向实施统筹考虑规划后续执行操作、动态适应和持续优化问题，体现了国土空间规划向“统筹空间和时间两个维度”动态型规划转型的明确导向；另一方面，从区域长远发展角度出发，要求规划编制单位长期跟踪、持续关注规划区域的经济社会发展情况，履行对所编规划的全周期服务职责。

《通知》强调，下级国土空间规划不得突破上级国土空间规划确定的约束性指标，不得违背上级国土空间规划的刚性管控要求。各地不得违反国土空间规划约束性指标和刚性管控要求审批其他各类规划，不得以其他规划替代国土空间规划作为各类开发保护建设活动的规划审批依据。

未取得许可不得实施扩建

《通知》要求严格规划许可管理。“要坚持先规划、后建设。严格按照国土空间规划核发建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。”自然资源部有关负责人指出，未取得规划许可，不得实施新建、改建、扩建工程。不得以集体讨论、会议决定等非法定方式替代规划许可、搞“特事特办”。

同时还要严格依据规划条件和建设工程规划许可证开展规划核实。“规划核实必须两人以上现场审核并全过程记录，核实结果应及时公开，接受社会监督。”《通知》强调，无规划许可或违反规划许可的建设项目不得通过规划核实，不得组织竣工验收。

《通知》还提出，农村地区要有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制和规划用地“多审合一、多证合一”，加强用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。严禁借农用地流转、土地整治等名义违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等，坚决杜绝集体土地失管失控现象。

坚决维护国土空间规划的严肃性和权威性是《通知》的一个重点。杨浚指出，“不得”“必须”“严禁”“坚决”等在《通知》中多次出现，其中“不得”在全文共出现10次之多，既维护规划严肃性，又指向明确，可操作性强。

规划编制审批修改全程留痕

根据《通知》要求，自然资源部门将实行规划全周期管理。杨浚透露，实行规划全周期管理系首次提出。

《通知》提出，加快建立完善国土空间基础信息平台，形成国土空间规划“一张图”，作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑。不得擅自更改底图、数据，确保数据规范、上下贯通、图数一致。

“建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，要在国土空间规划‘一张图’实施监督信息系统中设置自动强制留痕功能。”《通知》强调，尚未建成系统的，必须落实人工留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。

《通知》还提出，要加强规划实施监测评估预警，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估并提出改进规划管理意见，市县自然资源主管部门要适时向社会公开城市体检评估报告，省级自然资源主管部门要严格履行监督检查责任。

“将国土空间规划执行情况纳入自然资源执法督察内容，加强日常巡查和台账检查，做好批后监管。”《通知》说，对新增违法违规建设“零容忍”，一经发现，及时严肃查处；对历史遗留问题全面梳理，依法依规分类加快处置。

严禁配偶在规划领域经商

值得注意的是，《通知》还提出严格干部队伍管理。在杨浚看来，强调规划工作纪律利于执行。

“规划领域涉及利益重大，严禁规划重点岗位公职人员配偶、子女及其配偶在规划直接相关领域经商办企业。”《通知》要求，严查官商勾结、权力寻租、利益输送、失职渎职甚至包庇纵容充当“保护伞”等违纪违法行为。坚决遏制规划领域腐败现象，打造忠诚干净担当的干部队伍。

同时，《通知》强调，要建立健全规划重点岗位干部轮岗交流制度，防范干部在同一岗位长期任职的廉政风险。

“对违规编制、审批、修改规划，违规发放或变更规划许可，不按规定开展规划核实，插手干预规划实施监督管理等行为的单位或个人，一经发现，必须严肃处理。”《通知》指出，对涉嫌违法违纪的，按有关规定移交纪委监委等有权机关调查处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关。