社会救助法呼之欲出 用法律保障受助者权益明确政府责任

□ 立法眼

□ 法制日报全媒体记者 蒲晓磊

7月8日，中国政府网发布了国务院2020年立法工作计划。其中提到，社会救助法草案拟于今年提请全国人大常委会会议审议。

为什么要制定社会救助法、制定一部什么样的社会救助法，是讨论社会救助立法时无法绕开的两个问题。

“随着全面推进依法治国和保障民生的经济社会条件的根本性变化，现行社会救助制度并未成熟、定型，社会救助立法的滞后与制度安排的局限性凸显。因此，适应全面建成小康社会和决胜脱贫攻坚任务的完成，加快制定社会救助法并以此促使社会救助制度走向成熟、定型，已成为社会救助制度建设与发展的紧迫需要。”全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成近日接受采访时说。

郑功成指出，在这样的背景下，社会救助法承担着两方面的重任：一方面需要把多年来被实践证明行之有效的社会救助法规与政策上升为法律；另一方面又必须顺应新时代的发展需要与人民呼声，具有一定发展性、前瞻性，真正发挥法治对改革的指引和保障作用。

社会救助在抗疫中发挥重要作用

在抗击新冠肺炎疫情大考中，社会保障制度作为国家治理体系的重要组成部分，发挥了不可替代的重要作用，特别是社会救助制度发挥了异常重要的兜底保障作用。

为更好解决疫情防控期间部分群众面临的突发性、紧迫性、临时性生活困难以及保障特殊困难人员基本照料服务需求，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组在3月份印发《关于进一步做好疫情防控期间困难群众兜底保障工作的通知》，民政部门对相应的救助政策进行了调整。

在7月19日召开的第六届全国社会保障学术大会上，全国人大社会建设委员会副主任委员宫蒲光发言时指出，社会救助在抗疫斗争中发挥了十分重要的兜底保障作用，是全面打赢脱贫攻坚战的有力支撑，也是全面建成小康社会中解决相对贫困长效机制的重要制度安排。

郑功成说，正是由于中央及民政部门采取了多种有效措施，在如此严重的疫情面前，我国避免了突破民生底线的现象发生，有效地保障了城乡低收入群体的基本生活，社会救助奠定了民心安定与社会安定的稳固基石。

当然，作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助不只是在重大灾难时期起安民作用，它更是维护国家长治久安和保障民生底线的必要制度安排。

郑功成指出，社会救助体现的是政府责任、社会良心，是应重点保证、优先安排的社会保障制度。但若社会救助发展理念不清，就无法真正把握其发展规律，也很难适应时代发展和构建应对相对贫困问题的长久机制的需要，进而很难不断巩固社会救助的基础地位、追求这一制度的完整性，充分体现社会救助的发展性，而这恰恰是社会救助立法的关键所在。

制度体系基本确立立法仍需完善

事实上，我国在社会救助立法方面已经有了探索——2014年2月颁布的《社会救助暂行办法》，是我国第一部社会救助方面的行政法规。

这一法规确立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项救助制度为主体，社会力量参与为补充的制度框架，基本覆盖各类困难群众。全国所有省份都出台了实施办法，有关部门也出台一系列配套政策。由此，救助制度体系基本确立。

“此后，伴随慈善法的颁布与实施，社会力量参与社会救助的氛围逐渐形成。这标志着中国特色的社会救助体系框架基本成型，以后将在不断完善‘8+1’型救助体系基础上，根据时代发展进步与城乡居民的新诉求加以调整、充实、发展。”郑功成说。

但郑功成在调研中注意到，虽然综合型救助体系框架基本成型，但综合型社会救助制度并未成熟，这种不成熟性主要表现在：每一救助项目均存在缺陷；各个救助项目属于各行其是的板块式结构，并未构成一个有机组合的整体；救助制度离法制化还有相当距离。

在现代社会，社会保障制度的成熟是以法律为依据的，只有法律才能全面确立受助者的受助权益和政府应负的责任，而我国社会救助过去一直以政策性文件来规制，2014年虽然制定了一部行政法规，但还是暂行性规制，不足以为社会保障制度的正常运行与健康发展提供足够的法律保证。

“目前，主要依靠政策性文件来实施社会保障。例如，在抗击新冠肺炎疫情期间，需要中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组和民政部等下发多份新的政策性文件，才能保障社会救助制度兜住民生底线。这种非法制化的现状，严重影响了低收入困难群体的基本生活权益保障与稳定安全的预期。”郑功成说。

宫蒲光指出，新时期社会发展对我国社会救助工作提出了更高要求，迫切需要通过立法，进一步优化社会救助制度体系，促进各项救助制度更加科学完备、成熟定型，真正实现社会救助法治化、规范化、长效化。

宫蒲光认为，目前实施的《社会救助暂行办法》在法律位阶、体系完整性和社会适应性上还存在诸多不完善的地方。进入新时期，新情况、新问题、新认识、新体验不断涌现，对此，要在社会救助法制定过程中深入研究、客观面对、力求加以解决。

制定社会救助法具广泛群众基础

社会救助法的立法之路，可谓是“好事多磨”。八届、十届全国人大常委会曾将社会救济法纳入立法规划，十一届、十二届、十三届全国人大常委会立法规划中都有社会救助立法的内容。在近些年的全国人大会议上，经常有代表提出制定社会救助法的议案和建议。

“我们在地方调研中了解到，随着社会救助工作的不断深化，一些突出的矛盾和问题有待立法解决。社会救助暂行办法运行平稳，为制定社会救助法打下了坚实的实践基础。”全国人大常委会委员张勇说，制定社会救助法已具有广泛的群众基础。

在经历了20多年的“开花期”后，社会救助法终于迎来了“结果期”。

近两年，郑功成带领中国社会法系列研究课题组对社会救助立法进行了研究，“社会救助法既是社会保障体系的基础性、综合性法律，也是能够规制社会救助制度具体实践行为的专门法律，我国的社会保障制度急需这样一部法律来保驾护航”。

“基于全面依法治国的背景和社会救助制度实践对法律完整性的要求，社会救助法的框架宜遵循总括性规制、明确救助范围、明确个人权利与义务、明确资金来源与救助标准、明确实施主体与经办流程、明确监管体制与职责、明确法律责任的逻辑顺序依序设章，从而形成一个完整的法律框架。”郑功成说。

按照问题导向的立法思路，社会救助法在制定后，要能解决当前一些紧迫问题。

郑功成认为，除了社会救助范围宽窄、社会救助项目、社会救助的管理体制和经办机制、社会救助资金的责任分担、基本生活保障可否突破以家庭为单位、社会力量参与等争议较大的问题以外，还要对救助标准如何制定、个人权利与义务如何履行、家计调查如何才能有效、受助者如何才能积极自立、违法行为如何惩罚等问题进行研究，在立法过程中作出回应。