商业银行法有望全面修订 拟新增公司治理专章突出董事会核心作用

□ 法治日报全媒体记者 周芬棉

商业银行法于1995年施行之后,历经2003年及2015年两次修订。为更好适应时代的发展和商业银行的发展需求,中国人民银行于近日发布《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》(以下简称《建议稿》),对其进行全面修订。

服务实体经济列入立法宗旨

中国政法大学教授刘少军参与了《建议稿》起草的全过程。他在接受《法治日报》记者采访时说,与现行商业银行法(以下简称现法)相比,服务实体经济首次列入立法宗旨,引导银行回归本源。“金融支持实体经济是党中央国务院提出的工作任务,也是金融工作的出发点和落脚点。”

北京师范大学金融系主任贺力平教授说,现法制定之时,商业银行无论在数量还是种类上,都非常有限,当时主要着眼于五大国有银行(工农中建交),但现在尤其是在2015年之后,股份制银行、城市商业银行、村镇银行、民营银行等不断涌现,出资多元化、股权变动频繁,包商银行等银行被接管,致使金融风险突显。防范化解重大金融风险是金融工作的核心目标和基本底线,为此也须对现法进行修订。

北京威诺律师事务所主任杨兆全说,无论是在立法上还是监管方面,以及客户权益的保护上,现法都表现出不足。

北京紫华律师事务所王帅说,新形势对现法提出诸多方面挑战,不仅有大量新型银行出现的新问题,新的科技手段如数字货币、区块链、大数据等给传统银行业带来的冲击和挑战,还有在互联网环境下所诞生的新金融机构(如网商银行、微众银行等互联网企业)对传统金融机构的竞争和挑战,“这些新情况,需要法律有所回应”。

新设商业银行公司治理规定

现法共9章95条,而《建议稿》共11章127条,不仅仅是表面上的内容更丰满,更有着巨大的变化。其中最为突出的是新设商业银行公司治理相关规定。

金融律师张远忠说,《建议稿》的公司治理部分以公司法为基础,对于股东出资有明确要求,要求主要股东、控股股东以合法自有资金投资商业银行;向商业银行逐层说明其股权结构直至实际控制人,并及时报告控股股东、实际控制人及其他关联方的变化情况;依法履行信息披露义务,确保披露信息真实、准确、完整;依法行使股东权利,尽职选举董事、监事;遵守关联交易有关法律法规、监管规定和管理制度。

张远忠说,这是要用穿透原则,确保股东出资真实合法、不虚假出资、抽逃资本。

刘少军说,其实《建议稿》中有关商业银行公司治理的规定,虽在股东出资方面与公司法要求相一致,但也与公司法有很大差别:公司法中股东大会是最高权力机构,董事会是执行机构,在地位上股东会权力高于董事会。但是在《建议稿》中,却新增股东禁止行为及限制股东干预董事会等规定。

《建议稿》第32条规定,禁止主要股东、控股股东以委托资金、负债资金等非自有资金或者资产管理产品、投资基金等金融产品所募集的资金出资;滥用股东权利和股东有限责任,损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益。

让刘少军印象深刻的是,《建议稿》规定了禁止主要股东控股股东以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理;商业银行的实际控制人不得滥用控制权,损害商业银行、股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益。这是对主要股东控股股东权力的限制。

与此同时,突出董事会核心作用。《建议稿》第33条明确规定,董事会对商业银行经营和管理承担最终责任。其职责包括制定和监督实施商业银行经营发展战略、制定和监督实施资本规划,承担资本管理最终责任等,同时赋予其有监督股东的权力,如要求董事会建立和监督落实商业银行与股东之间利益冲突的识别、审查和管理机制,完善关联交易管理。

据刘少军透露,虽然在公司治理部分曾有是否遵循公司法的争论,但最后还是认为,应与公司法有所不同。确立董事会核心作用,弱化股东会权力,也是国外一些国家的做法,即董事长也可以不是股东。股东出资一般只占银行资本的4%左右,其他资产都是客户的,如果股东权力过大,为一已私利,使银行面临风险,损害的则是广大客户的权益,这不公平也不合理。

增设专章强化客户权益保护

据刘少军介绍,在修订过程中,有人认为,应当用金融消费者概念,但他认为应当有客户概念。金融消费者自然就要适用消费者权益保护法,一般是针对个人;而客户不同,它的保护应当有别于消费者权益保护法,且有个人客户还有企业客户。因此,还是叫客户更合适。

客户保护部分在现法中条文很少,但现在新型银行、新产品、新问题越来越多,对客户权益保护的呼声也越来越大,因此,《建议稿》增设专章保护客户权益。

杨兆全说,《建议稿》从多个方面强化客户权益保护。一是增加了金融产品的适当性原则要求。商业银行未评估客户的风险承受能力,或者向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务,造成客户损失的,应当承担赔偿责任。

二是增加了关于信息披露的要求。要求商业银行应当使用客户易于接收、理解的方式,全面、准确披露与客户权益保护相关的产品和服务信息以及其他信息。

三是增加了关于客户个人信息保护与数据安全的相关内容,将近年来我国个人信息保护与数据安全立法的理念和主要规定纳入到商业银行经营内容中。比如,商业银行不得收集与业务无关的个人信息或者采取不正当方式收集个人信息,不得篡改、倒卖、违法使用个人信息。

四是明确不得过度放贷和掠夺性放贷。商业银行向客户提供授信前,应当根据客户的财务、资信状况和还款能力,合理确定授信额度和利率,不得提供明显超出客户还款能力的授信。

五是明确商业银行向客户催收债务,不得采取违反法律法规、违背公序良俗的方式,不得损害客户或者第三人的合法权益。

健全风险处置市场退出机制

张远忠说,《建议稿》的另一亮点是对风险处置的规范,明确了接管条件,即商业银行出现资产质量持续恶化或者经营管理存在重大缺陷等情形时,已经或者可能导致商业银行无法持续经营,严重影响存款人利益时,国务院银行业监督管理机构可以决定对该银行实行接管,并成立或者指定接管组织,具体实施接管工作。同时还明确了接管决定应载明的内容、接管组织职责等。

据央行有关负责人介绍,《建议稿》将现法第七章整合充实为第九章“风险处置与市场退出”,参考国际准则,总结我国银行业处置经验,建立风险评级和预警、早期纠正、重组、接管、破产等有序处置和退出机制,规范处置程序,严格处置条件,完善职能分工。

不仅如此,《建议稿》完善商业银行类别,扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位,为未来出现的新型商业银行预留法律空间。明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、财务公司等办理商业银行业务的,适用本法有关规定。

《建议稿》还扩充了违规处罚情形,增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施,强化问责追责。提高罚款上限,增强立法执行力和监管有效性。