最高法发布耕地保护典型行政案例 划出明晰法律红线

□ 法治日报全媒体记者 蔡长春 董凡超

□ 见习记者 赵婕

为进一步加强各级行政机关和广大人民群众对耕地保护极端重要性的认识，坚决遏制农村乱占耕地行为，近日，最高人民法院发布8起近年来人民法院审结的涉耕地保护典型行政案例。

据了解，这批案例从依法治理耕地“非农化”“非粮化”问题、土地复垦主体责任、行政机关未取得审批手续强占农民承包地的赔偿方式、耕地保护公益诉讼等方面对耕地保护相关法律规范的适用进行了阐释，为耕地保护划出了明晰的“法律红线”，有利于耕地保护工作更好地开展。

支持行政机关依法处罚

【办案经过】 孙某在未取得相关行政主管部门批准的情况下在其租赁同村村民承包地上建设钢构大棚及其辅助设施，占用基本农田保护区范围土地3.96亩，用于苗木花卉种植。陕西省西安市国土资源局于2018年4月对孙某涉嫌非法用地违法行为立案查处，同年5月向孙某分别作出并送达了土地行政处罚告知书和听证告知书，孙某在规定的期限内未向被告提出陈述、申辩及听证申请。西安市国土局作出了《土地行政处罚决定书》：限接到本处罚决定书之日起15日内，自行拆除非法占用3.96亩土地上新建钢构大棚及其他设施，恢复土地原状；对非法占地3.96亩处以罚款7.6万余元。孙某不服，诉至法院，请求撤销该处罚决定第一项处罚内容。

西安铁路运输法院一审认为，孙某未经批准在租赁的集体所有的土地上建设钢构大棚及其他设施，不符合土地管理法的规定；同时，孙某占用基本农田建设钢构大棚用于苗木花卉种植的行为，不符合《基本农田保护条例》的规定。西安市国土局作出的土地行政处罚决定书证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。遂判决驳回孙某的诉讼请求。判决作出后，双方当事人均未提出上诉。

【典型意义】 本案是一起典型的未经批准在基本农田上进行施工建设，用于苗木花卉种植，并被行政机关依法处罚的案例。本案中，行政机关注重规范执法，在诉讼过程中提交了完整的证据，使相对人息诉服判，较为彻底地化解了行政争议，取得良好的政治、社会和法律效果。

确认处罚证据充分合法

【办案经过】 袁某某未经批准，擅自在贵州省仁怀市九仓镇白果寺村占用基本农田修建房屋进行黑豚养殖。仁怀市两级综合行政执法部门先后向袁某某发送《违章建筑责令整改通知书》和《行政处罚事先告知书》，袁某某拒绝签收。2018年4月，仁怀市综合行政执法局作出行政处罚决定，责令袁某某限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。之后，该局认为其作出行政处罚决定过程中，错误适用土地管理法，处罚决定存在瑕疵，本着有错必究的原则，决定撤销前述行政处罚决定。2018年5月7日，仁怀市综合行政执法局向袁某某发放行政处罚事先告知书，袁某某没有履行告知书的内容，亦未申请听证。2018年5月14日，该局以袁某某违反《基本农田保护条例》相关规定，对其作出《行政处罚决定书》：限期2018年5月20日前拆除在违法占用基本农田上新建的房屋和其他设施，恢复原种植条件；处违法占用基本农田耕地罚款共计1.8万余元的处罚。袁某某不服提起本案诉讼，请求撤销被诉处罚决定书。

贵州省习水县人民法院一审认为，本案中，袁某某修建房屋占用基本农田，破坏基本农田种植条件，且未获得相关职能部门的审批，违反了法律法规的规定，仁怀市综合行政执法局作为适格的执法主体，有权对行政相对人的违法行为作出调查处理，在调查事实成立后作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。遂判决驳回袁某某的诉讼请求。遵义市中级人民法院二审判决维持原判。

【典型意义】 与普通农业用地不同，基本农田是国家重点保护的耕地种类，未经批准，在基本农田保护区内修建属于农业设施的养殖用房同样是违反《基本农田保护条例》规定的行为，应按照条例规定予以处理。本案对于农业生产设施用地的选择，具有很好的警示引导作用，有利于促进基本农田的保护。

行政行为适用法律错误

【办案经过】 陈某某在看塘村擅自建设猪舍。2018年10月，海南省洋浦经济开发区管理委员会作出《限期拆除告知书》，认定陈某某未经洋浦规划建设行政主管部门批准，在没有取得乡村建设规划许可证的情况下，在看塘村擅自建设440.56平方米构筑物，拟作出限期拆除该构筑物决定，并告知陈某某享有陈述及申辩、申请举行听证的权利，于当天向陈某某留置送达。其后，洋浦管委会相继作出《限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《强制执行决定书》《强制拆除公告》《限期搬离通知书》并于2019年1月组织拆除陈某某的猪舍。陈某某不服《强制执行决定书》，提起诉讼。

海南省第二中级人民法院一审认为，陈某某在村里建猪舍未办理相关手续，亦未取得乡村建设规划许可证，洋浦管委会将该猪舍认定为违法构筑物并无不当；陈某某未拆除违建猪舍，洋浦管委会根据行政强制法相关规定作出强制执行决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决驳回陈某某的诉讼请求。

海南省高级人民法院二审认为，根据土地管理法相关规定，对非法占用土地上的建筑或设施的强制拆除由行政机关申请人民法院执行，对乡、村庄规划区内违反规划所建的建筑或设施由行政机关自行查处。本案中，涉案养殖设施用地为设施农业用地，陈某某未履行用地审批手续使用涉案养殖设施用地属于非法占地行为，故对在该地上所建的涉案养殖设施的拆除，应根据土地管理法相关规定，由洋浦管委会申请人民法院强制执行，而不能适用城乡规划法由洋浦管委会自行决定强制拆除。而且，洋浦管委会亦未提供证据证明涉案养殖设施用地属于乡、村庄规划区范围内的建设用地，即不存在可以适用城乡规划法进行查处的情形。洋浦管委会适用城乡规划法作出强制执行决定书，适用法律和处理结果均为错误，依法应予撤销，但由于涉案养殖设施已被强制拆除，该决定书实质上已无可撤销的内容。据此撤销一审判决，确认洋浦管委会作出《强制执行决定书》的行政行为违法。

【典型意义】 在查处违法建筑的过程中，行政机关需要对违法建筑物的性质进行调查，而不能笼统地适用城乡规划法予以简单处理。本案中，通过对违法建筑的性质认定，明确了查处不同类型非法建筑所应适用的法律依据，为行政机关依法行政提供了较好的借鉴意义。