“十四五”规划提出深化税收征管制度改革 专家建议 修订税收征收管理法引领改革

□ 法治日报全媒体见习记者 刘紫薇

□ 记者 陈 磊

“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。”

近日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》称。

深化税收征管制度改革离不开税收征收管理法的完善。近日，中国社会科学院财经战略研究院、中国社科院财政与税收研究中心、中国社科院财税法案例研究中心等联合主办税收征收管理法修改在线学术研讨会。

与会专家认为，自2001年以来，现行税收征收管理法已经实施19年，虽然全国人大常委会在2013年和2015年两次修订税收征收管理法，但诸多制度仍不能适应新时代税收征收工作的需要，特别是在强调国家治理体系和治理能力现代化框架下，亟须修订税收征收管理法，从传统的管理法向现代治理法转变。

新时代税制改革频仍

税收征管法面临挑战

时间回到28年前。

为了加强税收征收管理，1992年9月，第七届全国人大常委会第二十七次会议审议通过《中华人民共和国税收征收管理法》，次年1月1日开始实施。

税收征收管理法实施两年多之后，根据税收征收管理实际，1995年2月28日，第八届全国人大常委会第十二次会议对税收征管法进行修正，规范了增值税专用发票的印制。

随着我国市场经济的发展，税收征收管理实践中积累的问题越来越多，为了从法律上解决这些问题，2001年4月28日，第九届全国人大常委会第二十一次会议对税收征收管理法进行再次修订。

这就是现行税收征收管理法。

2013年6月29日，第十二届全国人大常委会第三次会议一次性修改12部法律，其中包括对税收征收管理法进行修正。

最近一次对税收征收管理法进行修正是在2015年4月，由第十二届全国人大常委会第十四次会议作出修正。

中国社科院财税法案例研究中心主任滕祥志在接受《法治日报》记者采访时称，税收征收管理法作为税收程序法，在财政管理体制甚至国家财税体制改革中占有重要地位，同时也是自然人、法人必须遵守的基本依据。在行政程序法典、税收基本法或税法通则缺位的情况之下，税收征管法在公法领域的地位和作用，一如当初1986年民法通则对于民法的基础性地位。税收征管法的修改，也可以为税法通则或行政程序法的立法贡献智慧、积累经验。

在滕祥志看来，近年来，税制改革持续推进，比如个人所得税改革、营业税改增值税、国税与地税合并、社保费征收划归税务部门等，使得作为税收程序法的税收征收管理法面临挑战。当前，税收征收管理法亟须进行修订。

在税收征收管理法修改在线学术研讨会上，与会专家也一致认为亟须对税收征收管理法进行修订。

中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗认为，现行税收征收管理法规定的很多制度已经滞后于新时代税收实践的发展。

朱大旗告诉《法治日报》记者，税收征收管理法1992年出台之时，我国刚提出建立社会主义市场经济体制的目标，虽然税收征收管理法经过几次修订，包括2001年时进行一次大修，但仍然与新时代的税收征收管理发展需要不太吻合，“形势变了，法律要作相应的修改”。

在朱大旗看来，我国整体实体税法制度的改革一直在推进和完善，随着直接税和间接税“双主体”的税制结构的确立，作为程序法的税收征收管理法还没有跟上。

“再一个，我国正在推进国家治理体系和治理能力现代化，国家的税收征收管理本身也需要治理体系和治理能力现代化，税收征收管理法面临着从传统的管理法向现代治理法转变。”朱大旗说。

立法宗旨需适时修改

宪法依据亦必不可少

今年8月11日，第十三届全国人大常委会第二十一次会议经表决，通过了《中华人民共和国契税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》。

截至目前，我国18个税种中已有11个有了专门立法，包括车辆购置税法、车船税法、船舶吨税法、个人所得税法、耕地占用税法、环境保护税法、企业所得税法、烟叶税法、资源税法。

在此之前，2013年11月党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议表决通过了修改《中华人民共和国立法法》的决议，其中规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。

朱大旗认为，党的十八大以来，我国的社会大环境发生巨大变化，税收法定理念深入人心，税收征收管理法修订的指导思想应该以税收治理体系和治理能力现代化作为核心，一方面应强调以纳税人为中心；另一方面应关注税收征纳管理现代化、信息化的要求。

在朱大旗看来，基于此，现行税收征收管理法立法宗旨中的“加强税收征收管理”应删除，不能片面强调加强税收征管，这个理念和治理法、服务法理念是相悖的，和税收法定理念是相悖的，和保护纳税人权利理念也是相悖的。

“强调‘根据宪法制定本法’是非常重要的，根据宪法制定税收征收管理法才能建立统一的法秩序，这对于推动税收法定从形式法定走向实质法定非常有帮助。”朱大旗称。

滕祥志认为，税收征收管理法的修改应该在总则中增加立法定位，比如在立法宗旨中体现诚信和信赖合作的现代税收管理理念，总则有原则性规定，分则的落地需要有总则的引领。总则有纳税人权利保护的宣示性、原则性规定，而分则却设置限定条件限制、取消或虚化这些权利，是不妥的。

在滕祥志看来，税收征收管理法的修改还需要对税法行政解释的规制作出内部、外部制度安排，以落实税收法定，健全税收法治。在内部，应设立总法律顾问制度，明确其职责权限在于事先裁定、税法解释、重大复杂疑难案件的个案批复和典型案例指引、行政复议等，以加强未来税法解释与适用的空间拓展和职能职责；在外部，还需要配合废止原88条“两个前置”，开放税收司法，对税收执法、税法行政解释引入司法监督的力量，提升税收执法队伍的法治能力和水平，减少税收执法风险，使得税收治理体系呈现平衡，税收治理能力得到质的提升。

“纳入社保费征收的法律依据。要吸收最近的税收管理改革，特别是社保费征收由税务机关负责。税收征收管理法作为一个开放包容的法律体系，应该将税费征收予以纳入；同时引入税务机关接受其他行政机关委托代征非税收入适用本法的税收征管基本程序。”滕祥志称，“未来还应该修改社会保险法，将社保费征收程序纳入其中。”

突出保护纳税人权利

优化滞纳金征收比例

纳税人的权利保护，也是专家们认为需要完善的重点。

在朱大旗看来，现行税收征收管理法虽然对纳税人享有的权利进行了规定，但内容还是停留在一种宣誓性的层面上，在具体的制度落实方面，对纳税人的权利和利益的保护实际上是不够的。

朱大旗认为，随着我国实体税制尤其是直接税法的改革，自然人纳税人数量必然会大规模增加，但纳税人的涉税信息、个人隐私等权益的保护面临挑战。因此，有必要在修订税收征收管理法时设立专章进行纳税人权利的保护，其中应以专条对纳税人信息权作出明确的保护规定。

“传统税收征管主要考虑国家的税收利益，而现代的税收征收法应以纳税人为中心，强调纳税人的权利保护问题，而税收征收管理法的修订在加强税务机关权力的同时，也应强化对纳税人权利的保护，这正是一个动态平衡的过程。”朱大旗称。

滕祥志提出，应该以纳税人权利保护的法典化、程序化、制度化，推进税收法治水平，提升税收治理能力。比如应该完善纳税人权利，可以在总则部分作原则性规定，纳税人享有纳税权利，税务机关不得拒绝。税务机关不予接受报税也是对纳税人权利的侵犯等。

与此相关的问题包括涉税信息的管理和滞纳金的标准。

朱大旗认为，由于对自然人的征收管理与对企业的征收管理的要求不同，税务机关包括纳税信息的采集、征收等方式都会发生变化，而对基本没有记账习惯的自然人来讲，其纳税信息的来源也许会主要依赖于第三方的提供，所以这就涉及涉税信息的管理问题。

“其实就是税务机关如何获得相应的纳税人的涉税信息问题，实际上是关于涉税信息的搜集、管理与提供的问题。”朱大旗说，在通过信息管税方式进行征税的过程中，一些涉税信息会涉及个人的隐私或企业的商业秘密等信息。这些涉税信息不仅存在一定的经济价值，而且存在泄露、滥用的风险。因此，对涉税信息的管控需要特别加强。

滞纳金的标准则是过高。

现行税收征收管理法规定，纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。

在朱大旗看来，万分之五的数额远远高出银行同期存款利息，处罚过重。而在实际的税务案例当中，经常见到税收的滞纳金、罚款远远超过原来的欠缴的税款或者偷逃的税款，滞纳金制度给企业造成了很大的负担，不仅不符合行政法的比例原则，也没有与行为违法性相适应。

接受采访的专家认为，在修订税收征收管理法过程中，应该厘清税收利息与滞纳金的关系并合理确定征收比例。